مقدمه :
قانونگذار در موارد متعدد و مختلف جهت جلوگیری از تضییع حقوق احتمالی اشخاص اعم از حقیقی و حقوقی نسبت به تصمیمات و آراء صادره از مراجع قضایی و مراجع غیردادگستری و حتی مراجع اداری طرقی را برای تجدیدنظرخواهی ، پژوهش و اعتراض، پیش بینی نموده است که قواعد مربوط به آن در زمره قوانین آمره و تخلف ناپذیر محسوب می شوند.

در این میان کمیسیون ماده واحده قانون تعیین تکلیف اراضی اختلافی موضوع اجرای ماده 56 قانون حفاظت و بهره برداری از جنگلها و مراتع (مصوب 22/6/1367) مشهور به کمیسیون ماده واحده یکی از مراجع اداری پیش بینی شده است که به منظور دریافت اعتراضات به اجرای ماده 56 قانون حفاظت و بهره برداری از جنگلها و مراتع کشور مصوب 1346 (با اصلاحات بعدی) و رسیدگی به آنها تأسیس گردیده است و در ادارات منابع طبیعی مستقر است.( مخاطب محترم می تواند در خصوص ترکیب کمیسیون و کسب آگاهی سایر جزئیات مربوط به آن به قوانین ذیربط مراجعه کند). لکن در این نوشتار سعی شده است تا به برخی مسائل و سؤالات مبتلابه و شایع در خصوص نحوه تقدیم اعتراضیه به کمیسیون فوق الاشعار،در حد وسع اندک علمی و بضاعت مزجاة تجربی پاسخ داده شود.
آیا اداره کل منابع طبیعی می تواند ثبت اعتراض کند؟
در پاسخ به سؤال فوق می¬توان دو نظر ارائه داد که مبانی آن را باید در قایل شدن شخصیت مستقل حقوقی برای کمیسیون ماده واحده از اداره منابع طبیعی جستجو کرد. توضیحاً اینکه، طبق نظر اول با التفات به ماده 2 و تبصره 1 آن از آئین نامه قبل الذکر که هیأت کمیسیون ماده واحده را در اداره منابع طبیعی یا واحد جایگزین دیگر مستقر می داند و مسئولیت اداره جلسات هیأت به عهده رئیس اداره منابع طبیعی شهرستان است و دبیرخانه هیأت نیز تحت نظر رئیس اداره منابع طبیعی شهرستان در اداره منابع طبیعی تشکیل می شود، به دلیل ارتباط کاملاً نزدیک هیأت و تأثیرپذیری آگاهانه یا ناخودآگاه، هیأت از انتظام فکری موجود در اداره منابع طبیعی که در رأس آن رئیس آن اداره است، می توان بیان داشت که کمیسیون ماده واحده شخصیت حقوقی مستقلی نسبت به اداره مرقوم ندارد. لهذا طرح اعتراض از سوی اداره خلاف مقررات دادرسی عادلانه است که موجب تضعیف اشخاص حقیقی در احقاق حقوق خودمی باشد. این نظر بعضاً در برخی از آراء دادگاه¬های بدوی پذیرفته شده است و به تأیید دادگاه تجدیدنظر نیز رسیده است. شایان ذکر است که وجود چنین مرجعی در اداره منابع طبیعی چندان با ذوق سلیم و منطق حقوقی سازگاری ندارد و باید چاره ای اندیشید تا استقلال این کمیسیون نسبت به اداره مارالذکر بیش از پیش گردد. و بدین ترتیب به طور خودکار آراء صادره از آن مستحکم تر و رویکرد اذهان عمومی نسبت به آن مثبت تر خواهد شد.
در مقابل طبق نظر دوم، باید دل به استقلال نهاد پیش بینی شده جهت اعتراض به ملی شدن اراضی (کمیسیون ماده واحده) نسبت به اداره منابع طبیعی سپرد، زیرا اولاً: طبق منطوق صریح تبصره 2 ماده 4 آئین نامه مارالذکر سازمان جنگل ها و مراتع کشور و ادارات کل منابع طبیعی نیز می توانند به منظور اعاده منابع طبیعی ناشی از نحوه اجرای قانون ملی شدن جنگلها و ماده 56 قانون حفاظت و بهره برداری از جنگلها و مراتع و اصلاحات بعدی که به موجب آن منابع ملی و انتقال در سهم اشخاص حقیقی و یا حقوقی قرار گرفته است، اعتراض خود را به دبیرخانه هیأت جهت اقدامات لازم تسلیم نمایند. ثانیاً : بر فرض فقدان چنین نصّی، آنچه که مفروض است این است که این هیأت فارغ از سمت و سوهای فکری اعضای آن و با در نظر گرفتن عدالت مبادرت به اظهار نظر می-نمایند. وانگهی در صدر اعضای آن یک نفر قاضی دادگستری وجود دارد والنهایه این قاضی است که مبادرت به انشای رأی می نماید. به این ترتیب و با توجه به استدلالات فوق باید به نظر دوم پیوست و برای کمیسیون مزبور شخصیت مستقل حقوقی قائل شد. پس در این صورت ادارات کل منابع طبیعی و سازمان جنگلها و مراتع کشور می توانند اعتراضات مستند خود را به کمیسیون مربوطه تقدیم نمایند. مسلم البیان است جهت اعتراض به تصمیم قاضی هیأت کمیسیون می¬توانند ابطال آن را از دادگاه عمومی و سپس تجدیدنظر مبنی افزایش انفال و تقلیل مستثنیات بخواهند.
اعتبار امر قضاوت شده ی آراء صادره از کمیسیون1:
قاعده این است که جهت فصل خصومت و نزاع بین اطراف دعوا یا استفاده با خیالی آسوده از محکوم به ویا ارائه حکم صادره به عنوان دلیل2 و اتقان آراء صادره از محاکم دادگستری، احکام دارای اعتبار امر قضاوت شده می-باشند که شرایط خاص خود را دارا است. امّا سؤالی که قابل طرح و بررسی است اینکه چنانچه کمیسیون ماده واحده قبلاً در حدود صلاحیت خود به صورت ماهوی نسبت به موضوعی اظهار نظر کرده باشد آیا این امر شامل قاعده فوق است؟ یا اینکه چون کمیسیون از مراجع اداری است مشمول اعتبار امر قضاوت شده نمی شود؟در ایران به این پرسش پاسخ مثبت داده شده است.3 زیرا فلسفه رسیدگی نکردن دوباره به دعوا یا امری که قبلاً رسیدگی و مورد صدور رأی قطعی قرار گرفته، هر چه باشد، نسبت به آرای مراجع مزبور نیز وجود دارد و نوع مرجع نباید تأثیری در آن داشته باشد. از سوی دیگر اگر اعتبار امر قضاوت شده قاعده باشد، که هست، عدم اجرای آن مستلزم وجود نص صریحی است که باید تفسیر مضیق شود و چنین نصّی وجود ندارد4 . . . . .
با روشن شدن این مطلب این سؤال به ذهن متبادر می شود که در صورتی که نسبت به مرتعی قبلاً در کمیسیون ماده واحده طرح اعتراض شده باشد و به صورت کلی تمامی آن مرتع ملّی اعلام شده باشد آیا می توان با این استدلال که موضوع شامل امر مختومه است گفت: قابلیت پذیرش و ثبت نام در کمیسیون را ندارد؟ در پاسخ بدواً باید دانست بر فرض که اعتبار امر قضاوت شده در موردی خاص من جمیع الجهات واجد شرایط اعمال است، نمی توان از پذیرش و ثبت اعتراض امتناع ورزید زیرا در نهایت قاضی هیأت باید با بررسی موضوع و جوانب امر و شرایط اعمال قاعده (وحدت اصحاب دو دعوا- وحدت موضوع دو دعوا – وحدت سبب دو دعوا) نسبت به اصدار رأی رد اعتراض اقدام کند و شخص دیگری صالح به چنین اقدامی نیست.
به بحث اصلی بازمی گردیم،چنانچه رأی کلّی برمرتعی مبنی بر ملی بودن صادر شود،برای مثال قاضی هیأت در رأی تمام پلاک مرتع" الف" را ملی اعلام کرده در حالیکه خواهان فقط به بخشی از آن اعتراضی داشته است آیا می توان گفت دیگر پذیرش اعتراضات نسبت به مرتع" الف" فاقد توجیه قانونی است یا نه؟ در پاسخ به این سؤال گفتنی است؛ صرفنظر از اینکه اینگونه انشای رأی که خواهان به قسمتی از اراضی ملی معترض است و قاضی هیأت تمامی آن اراضی را ملی اعلام کند و بدین ترتیب رسیدگی ماهیتی انجام شود، برخلاف قواعد مسلم و مبرز آئین دادرسی مدنی است. زیرا قاضی باید در چارچوب خواسته خواهان یا معترض مبادرت به انشای رأی نماید. عدم رعایت چنین قاعده ای از موارد نقض بلا ارجاع در دیوان عالی کشور است (م 403 ق.آ.د.د.ع.ا.م).معهذا تقدیم اعتراض به دبیر خانه کمیسیون توسط اشخاصی غیر از معترض قبلی هیچ منع قانونی ندارد1، زیرا :
اوّلاً :یکی از شرایط اعتبار امر قضاوت شده وحدت اصحاب دو دعوا می باشد. حالیه در ما نحن فیه چنین شرطی معدوم است، حتی اگر موضوع و سبب دو دعوا واحد باشد نیز امر شامل قاعده نیست. از طرفی توجهاً به اینکه در بسیاری از موارد که حکم کلی نسبت به مرتعی صادر می شود و معترض دیگر نسبت به بخش دیگری از مرتع اعتراض دارد وحدت موضوع دو دعوا نیز مفقود است. پس اصولاً شرایط شمول قاعده در ما نحن فیه وجود ندارد. ثانیاً : نظر به اینکه در صورتی افراد می توانند به ملی شدن اراضی در محاکم عمومی دادگستری اعتراض کنند که قبلاً به کمیسیون ما به النزاع اعتراض خود را تقدیم و در این خصوص حکم قانونی صادر شده باشد. به دیگر سخن دادخواست دهنده باید سابقاً در دبیرخانه کمیسیون اعتراض خود را تقدیم داشته و نامش در رأی قاضی منعکس شده باشد. در غیراینصورت محاکم طرح چنین دعوایی را بدون سابقه طرح اعتراض در کمیسیون فاقد وجاهت قانونی دانسته و مدعی با قرار عدم استماع دعوا یا رد دعوا مواجه می شود2. با این توصیف مدعی هیچ راهی برای احقاق حق ندارد و این خلاف روح حاکم بر مواد ذیربط و گویی نقض غرض مقنن است.
باری، برای پرهیز از این توالی فاسد باید تمامی اعتراضات را چه کامل و چه ناقص پذیرفت و پس از جری تشریفات قانونی قاضی هیأت اتخاذ تصمیم نماید3.
نحوه پذیرش اسناد عادی در کمیسیون ماده واحده:
نظر به مواد 22 و47 و 48 ق، ث دولت فقط کسی را که ملک به اسم ثبت شده یا کسی که ملک مزبور به او منتقل گردیده و این انتقال نیز در دفتر املاک به ثبت رسیده یا اینکه ملک مزبور از مالک رسمی ارثاً به او رسیده باشد مالک می¬داند و از آنجا که چنانچه مسبوقاً ذکر شد کمیسیون مورد بحث من جمله مراجع اداری است که جزئی از دولت محسوب می شود. مع الوصف این سؤال اساسی مطرح است که چه اسنادی قابلیت استناد در تقدیم اعتراض به کمیسیون را دارند؟ آیا استشهادیه های محلی یا مبایعه نامه های عادی دارنده آن را قادر به طرح اعتراض در آن کمیسیون می سازد؟
درپاسخ به سؤال فوق ابتدائاً باید به دستورالعمل¬نحوه¬پذیرش اسنادعادی در دبیرخانه های کمیسیون ماده واحده قانون تعیین تکلیف اراضی اختلافی به شماره 29459/1/86 – 9/5/86 اشاره نمود که به موجب بند 2-2 معترضینی را که هیچگونه اسناد مثبته مالکیت نداشته باشند و صرفاً دارای استشهادیه محلی باشند را از پذیرش ادعا در کمیسیون محروم ساخته است. معهذا بند اخیرالذکر در هیأت عمومی دیوان عدالت اداری طرح و عنایتاً به نظریه شورای نگهبان ،منتج به صدور رأی شماره 176-13/3/1388 به شرح ذیل شد:
با عنایت به اینکه به شرح نظریه شماره 30895/30/17 مورخ 4/12/87 فقهای محترم شورای نگهبان بند 2-2 دستورالعمل نحوه پذیرش اسناد عادی به شماره 29459/1/86 مورخ 9/5/1386 سازمان جنگلها و مراتع و آبخیزداری خلاف موازین شرع شناخته شده است. بنابراین مستندا به ماده 41 قانون دیوان عدالت اداری حکم به ابطال بند 2-2 از دستورالعمل مورد اعتراض صادر می¬شود.
بنا به مراتب معنونه در حال حاضر چنانچه شخصی با در دست داشتن استشهادیه محلی عادی به دبیرخانه کمیسیون جهت طرح اعتراض مراجعه نماید، مسئول مربوطه مکلف به پذیرش ادعا نامه است.( البته مشکلات عملی و سوء استفاده¬های احتمالی افراد فرصت طلب و سودجو ناشی از این تصمیم برکسی پوشیده نیست و بر شمردن مضاراخذ چنین موضعی، نوشتاری مبسوط و مجزا می¬طلبدودر این مختصر نمی گنجد). امّا سؤال قابل بررسی دیگر این است که آیا با این توصیف می توان مبایعه نامه های عادی را داخل در حکم فوق قلمداد کنیم و دبیرخانه را مکلف به پذیرش ادعا نامه مستند به آن نمائیم؟ از یک سو نظریه شورای محترم نگهبان در این راستا جهت اعتبار بخشیدن و اهتمام بیشتر به گواهی به عنوان یکی از ادله اثبات دعوا درفقه اسلامی است وازطرف دیگر طبق ماده 1285 ق.م: شهادتنامه سند محسوب نمی شود و فقط اعتبار شهادت را خواهد داشت. لذا با چنین مقدمه¬ای و با اتحاد طریق رأی قبل الاشاره ی اصداری از هیأت عمومی دیوان عدالت اداری می توان گفت باید قائل به پذیرش مبایعه نامه های عادی در کمیسیون شد. خاصّه اگر ذیل مبایعه نامه ممضی به امضای چند گواه باشد، علّت ابراز آن نظریه در مورد اخیر نیز موجود است.
از سوی دیگر می توان نظری مخالف ارائه داد. و اینگونه استدلال نمود، که اوّلاً: رأی مارالذکر صرفاً ناظر به بند 2-2 دستورالعمل مزبور است و با توجه به استثنائی بودن آن باید در حیطه و موضع نص تفسیر شود و از سرایت آن به سایر موارد خودداری نمود. ثانیا:وفق منطوق صریح بند 1-2 دستورالعمل معنونه؛ معترضین دارای مبایعه نامه عادی ابتدائاً می بایست آن سند عادی را در دادگاه ذیصلاح (محل وقوع ملک) تنفیذ نموده، سپس مبادرت به طرح اعتراض نمایند، کمااینکه در بند اول آمد این بند کماکان به قوت خود باقی است و تصمیم اخیر دیوان عدالت اداری در آن ساری نمی شود.
ثالثاً : مادتین 22 و 48 ق. ث مانع از پذیرش اینگونه اسناد در مراجع اداری و دولتی می شوند.
رابعاً : رأی شماره 166-28/7/75 هیأت عمومی دیوان عدالت اداری پذیرش اسناد عادی مبنی بر نقل و انتقال اراضی و املاک ثبت شده بدون تنفیذ و تأئید آن توسط مراجع قانونی صلاحیتدار به شرح ماده 48 ق. ث، را فاقد جواز قانونی دانسته است. و هیچگونه دلیلی بر نسخ صریح یا ضمنی والغاء این رأی وجود ندارد ،لذا در ما نحن فیه مجری خواهد بود.
خامساً : مصلحت اداری و دولتی و لزوم انتظام امور و ایجاد حاجز و رادع در مقابل سوداگران بیماردل، ایجاب می کند که از پذیرش چنین اسناد عادی امتناع گردد.
با امعان نظر به موارد مطروحه بنظر می رسد، دلایل عدم پذیرش به مراتب قوی¬تر باشد. لذا معترضین همانگونه که در بند 1-2 دستورالعمل و نیز رأی اخیرالذکر هیأت عمومی دیوان عدالت اداری آمد، می توانند در بدو امر اسناد خود را تنفیذ، سپس مبادرت به تقدیم ادعا نامه ی اعتراضیه به دبیرخانه کمیسیون نمایند.
نتیجه :
کمیسیون ماده واحده یکی از مراجع اداری است که به منظور رسیدگی به اعتراضات اشخاص (اعم از حقیقی و حقوقی) به ملی شدن اراضی تشکیل شده است. و باید دانست این مرجع شخصیت مستقلی نسبت به اداره منابع طبیعی دارد. پذیرش این استدلال آثار خاص حقوقی خود را به همراه دارد.
در خصوص پذیرش اسناد عادی باید قایل به تفکیک شد و فقط استشهادیه را مورد پذیرش قرار داد!!! و باید نسبت به پذیرش مبایعه نامه های عادی قبل از تنفیذ آن توسط محکمه صالح امساک ورزید و چنانچه نسبت به موضوعی قبلاً اظهار نظر ماهوی گردید حتی با وجود وحدت موضوع و اصحاب و سبب دعوا باید مسئول دبیرخانه اعتراض را ثبت، سپس در صورت اجتماع شرایط قاعده، قاضی هیأت نسبت به رد اعتراض اقدام نماید.
والله العالم
منابع :
1- کاتوزیان، دکتر ناصر، اثبات و دلیل اثبات. ج دوم- تهران، نشر میزان 1385
2- کاتوزیان، دکتر ناصر، اعتبار امر قضاوت شده در دعوای مدنی،تهران، نشر میزان پاییز- 1386
3- شمس، دکترعبدا...، آئین دادرسی مدنی، جلد نخست، تهران، انتشارات دراک- 1384
4- غلامرضا شهری– حقوق ثبت اسناد واملاک، تهران، انتشارات جهاد دانشگاهی-1384

علی نیک پور