در حقوق بين‌الملل قواعد لازم‌الاجرا عموماً به دو شيوه‌ي عرفي و قراردادي تنظيم مي‌شوند. در روش قراردادي كشورها به همراه هم قواعدي وضع مي‌كنند. ضمانت اجرا در اين حقوق، توافق طرفين است. به عبارت ديگر، هر آنچه در توافق قيد مي‌شود، بايستي مورد حمايت هر طرف از اطراف معاهده باشد و در غير اين صورت توافق

، چنانچه بايد و شايد عملي نخواهد شد. هرگونه تغيير بعدي معاهده مي‌تواند موجب رد معاهده از سوي طرف مقابل باشد. ليكن يك مسئله نيز در اينجا وجود دارد. پس از تصويب معاهدات در كشورهاي دموكراتيك، به خاطر آنكه قوه‌ي مذاكره كننده براي تصويب، همواره قوه‌ي مجريه است و قوه‌ي مجريه نيز اختيار قانون‌گذاري ندارد، موضوع تصويب شده را به قوه‌ي مقننه مي‌سپارد. حال قوه‌ي مقننه دو راه بيشتر ندارد. يا همه‌ي معاهده را رد مي‌كند يا همه‌ي معاهده را تصويب مي‌نمايد. به عبارت ديگر، معاهده‌اي كه به مجلس مي‌رود، طرح يا لايحه‌ي ساده نيست كه بتوان در آن دخل و تصرف نمود و هرگونه تغيير در متن، حتي كلمه‌ها و خطوط آن مي‌تواند در توافق‌ به عمل آمده تأثير مستقيم و مخرب داشته باشد.

 

در اوايل انقلاب، قوه‌ي مجريه و علي‌الخصوص وزارت خارجه‌ي ايران، با يك مشكل عمده مواجه بود و آن اينكه مجلس نسبت به معاهدات، رويه‌ي غريبي پيش گرفته بود و آنها را همانند لايحه‌هاي دولتي جرح و نقد مي‌كرد. اين اقدامات شروع سياست بين‌المللي جمهوري اسلامي بود. در چنين اوضاع و احوالي بود كه اكثر سازمان‌هاي بين‌المللي از آينده‌ي روابط خود با ايران بيمناك بودند. سازمان‌ بين‌المللي كار از اولين سازمان‌هايي بود كه در برابر ايران موضع‌گيري تندي داشت. آنها تا همين يكي دو سال اخير، ايران را جزء يكي از كشورهاي پشت چراغ قرمز مي‌دانستند و قوانين و مقررات كار در ايران را با استانداردهاي بين‌المللي مطابق تصور نمي‌كردند. البته ايران هم علاقه‌ي چنداني به رفع شبهات نداشت و تصور مي‌كرد نيازي به چنين كاركردي نخواهد داشت. ورود به بحث و مقايسه‌ي كاركردهاي قبلي سياست خارجي ايران با آنچه در آژانس در حال اتفاق است، مي‌تواند جالب توجه باشد. از اين رو به روابط جمهوري اسلامي با چند سازمان‌ بين‌المللي مي‌پردازيم:

الف) اوپك

 

هرچند انقلاب اسلامي باعث بالارفتن خيره‌كننده‌ي قيمت نفت شد، ليكن مسائلي از قبيل قضيه‌ي سفارت آمريكا در تهران و ديگر بهانه‌ها باعث شد كسي نفت ايران را نخرد. تحريم‌هاي مختلفي كه به گرده‌ي نظام جديد سنگيني مي‌كرد، آنچنان شديد بود كه به واقع اگر روحيه‌ي انقلابي و عقيدتي مردم از يك سو و شخصيت فوق‌العاده‌ تأثيرگذار امام خميني نبود، مي‌توانست نتايج وخيمي به عمل آورد.

حال تصور كنيد در اين گير و دار تحريم، جنگي با عظمت دفاع 8 ساله‌ي ايران نيز به قضيه اضافه شود. اگرچه هم‌اكنون بحران‌هاي مذكور حل و فصل شده و ايران باز هم به عنوان يك عضو تأثيرگذار در مجموعه‌ي اوپك همكاري دارد، ليكن پس از انقلاب تنها كشوري كه نماينده‌اي از آن به دبير كل اوپك دست نيافته كشور ايران است. اعضاي ديگر، علي‌الخصوص كشورهاي عربي عضو از ترس سياسي‌تر شدن نقش اوپك و مخالفت بيشتر آمريكا با آن از انتخاب دبيركلي ايراني حمايت نكرده‌اند. البته پس از تأسيس آژانس بين‌المللي انرژي، همه تصورها چنين بود كه اوپك نخواهد توانست تأثير خاصي بر بازارها داشته باشد؛ ولي اين تيم غير هماهنگ با همه‌ي بي‌تدبيري‌ها توانسته است در حد خود مؤثر واقع شود. ليكن نقش ما بسيار كمرنگ بوده است. اوپك چيزي كمتر از نصف نيازهاي بازار را تأمين مي‌كند. از همين رو تصور اوپك قدرتمند اگرچه مي‌تواند تأثيرات مستقيم بر بازار نفت داشته باشد، لكن اوپك غير قدرتمند (آنچنان كه هم‌اكنون نيز چنين است) نمي‌تواند آنچنان كه بايد و شايد مؤثر واقع شود. حال در اين مجموعه‌ي ناهمگون، همه‌ي تلاش‌ ايالات متحده بر اين بوده است كه از تأثيرگذاري برخي كشورها از جمله ايران بكاهد. در مقابل اين عمل، عكس‌العمل ايراني‌ها انتخاب آسان‌ترين روش يعني پيشنهاد خروج از اوپك است. اگرچه اين مسأله تاكنون وارد مباحث جدي ديپلماتيك جمهوري اسلامي نشده است، لكن آلترناتيو خروج هم‌اكنون به طور جدي از سوي برخي محافل شنيده مي‌شود. نمي‌توان منكر شد كه در روابط بين‌المللي رويه‌ي خروج از سازمان بين‌المللي به عنوان يك گزينه، مطرح مي‌باشد؛ لكن انتخاب اين روش به طور حتم ناشي از به بن‌بست رسيدن كشور مذكور با سازمان مربوط مي‌باشد. تعامل در يك مقر بين‌المللي هر چقدر كه ناچيز هم باشد، بهتر از انزوايي است كه مخالفان قصد ايجاد آن را دارند.

ب) كنفرانس اسلامي

 

سنگ‌بناي اين سازمان اگر با بهانه‌ي اسلامي بودن گذاشته شده، ليكن هدف واقعي آن قد علم كردن گروه كشورهاي عرب به ويژه عربستان در برابر مصر مي‌باشد. از همين رو در اسلامي بودن آن مي‌توان ترديد كرد. اين گروه كشورها هر وقت لازم باشد كه در مقابل اتحاديه‌ي عرب موضع‌گيري كنند از اهرم فشار سازمان كنفرانس اسلامي سود مي‌جويند. پس از كمپ ديويد و اخراج مصر از اتحاديه عرب اين مسأله فروكش كرده بود؛ ليكن بهانه‌ي ديگر كه موجب آن شد، افول جمال عبدالناصر و آرمان‌هاي ملي‌گرايانه در كشورهاي عربي بود. اعراب ابتدا به قضيه‌ي فلسطين نه به عنوان قضيه‌اي اسلامي بلکه صرفاً ملي نگاه مي‌كردند و معتقد بودند فلسطين به عنوان يك كشور عرب بايد از دست اسرائيل خلاص شود. تمام سازوكارهاي اوليه، ملي‌گرايانه بود. ياسر عرفات هم كه وجهه‌اي كاملاً ملي داشت و فارغ‌التحصيل الازهر بود، پياده كننده‌ي همين ايده بود. شكست‌هاي متوالي اعراب در مواجهه‌ي اسرائيل آنچنان باعث شرمندگي ملل عرب شد كه حكومت‌هاي آنها براي فرار از وضعيت اسف‌انگيز فوق متوسل به اسلام شدند. سنگ‌بناي سازمان كنفرانس اسلامي به اين صورت نهاده شد. ليكن اعراب كه اسلام را هم براي خود تلقي مي‌كنند، جايگاهي براي ايران در نظر نگرفته بودند. پايان جنگ و پايان حمايت‌هاي بي‌دريغ اعراب از صدام اگرچه زمينه‌اي فراهم كرد تا ايران به شروع تعامل با اعراب بپردازد، لكن عرصه براي خودنمايي اين سازمان بسيار تنگ بود. حتي سه سال رياست ايران بر اين مجموعه اگرچه يكي از بهترين دوران‌هاي حيات به شمار مي‌رود، ليكن هم‌اكنون نيز تأثيرگذار آن چيزي بيشتر از اوپك نيست. در اين ميان ترس از اوج‌گيري حكومت‌هاي شيعي، باعث انفعال بيشتر و تلاش هرچه فراوان براي گوشه‌نشين كردن ايران شده است. هم‌اكنون تأثير اين سازمان تا برگزاري جشنواره‌هاي ورزشي زنان افول كرده است.

ج) جنبش عدم تعهد

 

اگرچه امروز تعهد به شرق، سالبه‌ي به انتفاع موضوع شده است و به همين دليل نمي‌توان از غرب نيز سخن گفت، ولي همچنان گروه (NAM) مدعي است كه به كسي متعهد نيست. كشور ايران در روزگار تولد اين جنبش يكي از متعهدان به شمار مي‌رفت. پهلوي كه وظيفه‌ي ژاندارمي منطقه را تحويل گرفته بود، نمي‌توانست به درستي به عنوان غیر متعهد به شمار رود؛ لكن پس از انقلاب زمينه براي نقش‌آفريني بيشتر ايران در اين اتحاديه فراهم شد. ليكن انقلابيون بيشتر به سازمان‌ كنفرانس اسلامي گرايش داشتند. جايي كه آنقدرها هم زمينه براي نقش‌آفريني ايران فراهم نيست. ايران، تقريباً نقش جنبش را به فراموشي سپرده بود و در تفكر بين‌المللي آن جايگاه خاصي براي آن قائل نبود. حضور در شوراي حكام يكبار ديگر ايران را متوجه نقش اين جنبش كرد.

د) انرژي اتمي

 

موضع فوق‌العاده محكم ايران در چهار سال پيش به آرامي نرم‌تر شد. موضع ايران اين بود كه NPT را زماني تصويب خواهد كرد كه رژيم صهيونيستي نيز آن را به تصويب برساند. فشارهاي جامعه‌ي جهاني رفته رفته متمركز ايران شد و پرونده‌ي هسته‌اي به عهده‌ي شوراي عالي امنيت ملي و دبير آن گذاشته شد. دبيرخانه‌ي اين شورا به پرونده‌هاي مهمي همچون قطعنامه‌ي 598، ميكونوس و مواردي از اين دست رسيدگي كرده، ليكن ايران با رويه‌ اي محتاطانه دور جديد مذاكرات را آغاز كرد.

امتيازدهي به جاي بازي win,win باعث شد تا رفته رفته مخالفت‌ها در داخل كشور آغاز شود. كانديداهاي انتخابات رياست جمهوري ايران سردمداران اين مخالفت‌ها بودند. در اين ميان مواضع رئيس جمهوري فعلي مورد قبول مردم واقع شد. وي نيز پس از پيروزي، رقيب خود را در انتخابات كه مواضع تندي عليه دبيرخانه‌ي سابق گرفته بود، به اين سمت انتخاب كرد و دبير جديد مأمور پروسه‌ي هسته‌اي ايران شد و تئوري تهديد ممنوع را ارائه كرد.

آژانس هسته‌اي به طور ناخواسته هم‌اكنون مهم‌ترين سازمان بين‌المللي است كه جمهوري اسلامي با آن مرتبط است. متأسفانه در گذشته امتيازدهي‌هاي فراواني صورت گرفته است، بدون آنكه ايران از اين امتياز دادن‌ها نفعي براي خود برداشت كند.

و) سازمان تجارت جهاني

 

ارتباط ايران با اين مركز جهاني بيشتر در پشت درهاي بسته‌ي آن بوده است. درخواست‌هاي پي در پي ايران و مخالفت‌هاي مكرر ايالات متحده خواب راه‌يافتن به سازمان را به صورت كابوسي هولناك درآورده بود؛ ليكن تنها امتياز اخذ شده در قضيه‌ي هسته‌اي ايران باعث شد مخالفت‌هاي سياسي با ورود ايران از بين برود. ليكن هم‌اكنون مخالفت سياسي جاي خود را به موانع اقتصادي داده است.

اگرچه طي پروسه‌ي مذكور، به هيچ وجه زمان‌بندي ندارد؛ لكين به دست آوردن استانداردهاي ذكر شده به طور متوسط 7 سال به طول مي‌انجامد. دولت جديد ايران هم‌اكنون وارث اين مسئله است و انتظار مي‌رود در پايان دوره‌ي 4 ساله‌ي آن، مسأله‌ي سازمان تجارت جهاني به نقطه‌اي قابل قبول نيز رسيده باشد.

● سازمان هاي بين‌المللي

حقوق بين‌الملل علمي جديد و قديمي است. هر چند چندين قرن از عهدنامه وستفالي مي‌گذرد ولي حتي آنها كه وستفالي را به غلط مبناي حقوق بين‌الملل مي‌دانند نيز اين رشته را علمي جديد تصور مي‌كنند. هر روز تحولات جديد و هر روز ابداعات بديع. اگرچه از دوره‌هاي گذشته تاكنون متون نوشته در برابر متون عرفي به شدت افزايش پيدا كرده است ولي بسياري از متون نوشته آنقدر غيرقابل استفاده هستند كه فقط ميان آمار و ارقام مي‌توان صفحات پرشمار آنها را به رخ كشيد. واقعيت آن است كه آنچه در حقوق بين‌الملل مي‌توان به عنوان دستاورد بر زبان آورد متفاوت از آن چيزي است كه در رشته‌هاي ديگر علمي قابل شناسايي است. هر علم در طول زمان نتايجي را به دست مي‌آورد و آنچه را بعدها به دست آورده است بر روي نتايج قبلي انباشته مي‌نمايد ولي حقوق بين‌الملل علم روز است يعني فقط آنچه در آن به عنوان نتايج به حساب مي‌آيد در همان روز به عمل درمي‌آيد و تضميني قطعي وجود ندارد كه بعدها نيز جز قواعد حقوقي باقي بماند.

سازمان‌هاي بين‌المللي نيز به عنوان يكي از نتايج مشترك دو رشته حقوقي و روابط بين‌المللي اين خصوصيت را به نحوي قابل ذكر در خود جاي داده است. اين ارگان‌ها كه از قرن 19 شكل و شمايل جديدي به خود گرفته‌اند هر روز در حال تحول به سر مي‌برند. يك روز منطقه‌گرايي، يك روز جهان‌شمولي، يك روز سياست محوري‌ و يك روز سازمان‌هاي اقتصادي رونق مي‌يابند و اين فرآيند همواره از نو شروع مي‌شود. هم‌اكنون اگرچه عده‌اي اعتقاد به قدرت يافتن سازمان‌هاي اقتصادي دارند ولي از سوي ديگر سازمان‌هاي منطقه‌اي نيز حال و روز بدي ندارند.

براي وارد شدن به بحث سازمان‌هاي بين‌المللي ارائه يك تعريف از آن را لازم و ضروري مي‌دانند ولي شايد هيچ كاري سخت‌تر از ارائه تعريف در يك تحقيق علمي گسترده نباشد. تعريف يعني اينكه تمامي آنچه مربوط به مورد تحقيق مي‌گردد را بتوان در يك يا چند جمله خلاصه نمود. حال چنين عملي درباره سازمان‌هاي بين‌المللي با اين گستردگي دامنه فوق‌العاده سخت مي‌نمايد. شايد كل اين نوشتار را بتوان تنها تعريفي از سازمان به حساب آورد. البته براي اينكه تعريفي دقيق‌تر ارائه دهيم توصيه مي‌شود ديگر كتاب‌هاي نوشته شده درباره سازمان‌هاي بين‌المللي نيز مطالعه گردد(!)

گذشته از اين بيان طنزگونه لازم است مختصري از آنچه به عنوان سازمان‌هاي بين‌المللي خوانده مي‌شود در قالب جملاتي ارائه گردد. ما نيز اين تعريف را براي ارائه انتخاب مي‌كنيم ولي براي اثبات دقيق و كامل بودن آن هيچ اصراري نداريم زيرا با روند شتابان حقوق بين‌المللي از يك سو و اطلاعات ناقص ما، بيش از اين نمي‌توان انتظار داشت. يك سازمان بين‌المللي اجتماعي از دول است، اجتماعي كه نه به صورت كلوني و نه به صورت مدني ايجاد شده بلكه حالتي است بين اين دو. علت اينكه به صورت مدني نيست عدم هماهنگي دقيق اهداف كشورهاي عضو مي‌باشد و علت آنكه به صورت كلوني نيست وجود يك معاده رسمي بين اعضا تشكيل دهنده آن مي‌باشد. محل استيلاي قدرت سازمان‌هاي بين‌المللي متغير است ولي هر آنچه كه به صورت امور داخلي يك كشور در نيايد را مي‌توان تحت نفوذ سازمان دانست.

يعني تنها مسأله‌اي كه تحت نفوذ سازمان قرار ندارد امور داخلي كشورها مي‌باشند. البته اگر مسائل داخلي كشورها به حقوق مسلم بشري مربوط گردد باز آن را مي‌توان در ميان زمينه‌هاي نفوذ سازمان‌هاي بين‌المللي قرار داد. در اينجا تأكيد زيادي روي كلمه ـ نفوذ ـ مي‌شود. زيرا براي سازمان بين‌المللي نمي‌توان از واژه قدرت و حكومت يا از اين دست به كار برد. علت اين امر آن است كه هر چند زمينه‌هاي كاري آنها بسيار متفاوت است ولي در عين حال اين ارگان‌هاي بين‌المللي تنها تصميم‌گيرندگان اين عرصه‌ها به شمار نمي‌آيند بلكه تنها يكي از نيروهاي ذي نفوذ در آن به شمار مي‌آيند. مسأله بعد درباره تعريف سازمان بين‌المللي معين بودن نسبي اختيارات و وظايف آن است. هر چند در معاهدات تأسيس، همواره به بيان زمينه‌هاي فعاليت سازمان پرداخته مي‌شود ولي ديدگاه عمومي بر تفسير موسع اختيارات سازمان‌هاي بين‌المللي استوار است. مسأله بعد شخصيت بين‌المللي است كه سازمان به دست مي‌آورد. اين شخصيت كه از معاهده تأسيس يا به عبارت بهتر توافق دولت‌ها به دست مي‌آيد حالتي نسبي داشته و همواره در نوسان به سر مي‌برد. زيرا كل حيات يك سازمان تناسب غيرقابل انكاري با اراده كشورهاي عضو دارد بدين معني كه آنها هم آزادانه حق وارد شدن و هم آزادانه حق خارج شدن از سازمان و يا حتي حق تعطيلي سازمان را دارند. هر چند ارائه چنين تعريفي مفصل موسوم نيست ولي به نظر ما اين تعريف براي كامل‌تر شدن نياز به توضيحات چندي هم دارد.

صلاحيت و سازمان‌هاي بين‌المللي

 

صلاحيت را درباره سازمان‌هاي بين‌المللي مي‌توان از دو ديدگاه بررسي كرد. يكي از باب قدرت تصميم‌گيري و ديگر از باب اعتبار تصميم‌ها. ولي قبل از آن بايستي اشاره كرد كه يك بحث بسيار قديمي وجود دارد بدين مضمون كه صلاحيت و شخصيت سازمان بين‌المللي از چه راهي به دست مي‌آيد. ديوان بين‌المللي دادگستري يك بار و براي هميشه اين قضيه را مختومه كرده است. از نظر ICJ، سازمان با دولت قابل مقايسه نيست كه شخصيت آن دو را در كنار هم قرار دهيم. البته بدون وجود عنصري به نام شخصيت نيز انجام وظيفه توسط سازمان بين‌المللي غيرممكن است. پس در اينجا باز بايستي به فكر راه حل بنياني باشيم. يعني سازمان بين‌المللي صلاحيت دارد ولي نه به خاطر قراردادي كه با كشور مقر خود به امضا رسانده است و باز نه به اين خاطر كه خود موجوديتي صددرصد مستقل و بي‌نياز به كشورهاي عضو دارد. سازمان مستقل است تا تصميم‌گيري كند، مستقل است تا مسائل مالي خود را رتق و فتق نمايد و باز مستقل است تا قانونگذاري كند ولي همه اينها تا زمان مشخصي براي سازمان وجود دارد. محدوده اين استقلال چارچوبي است كه معاهده تأسيس صريحاً يا ضمناً براي آن در نظر گرفته است. سؤالي در اينجا مطرح خواهد شد. آيا در مورد سازمان‌هايي كه اصطلاحاً به آنها صلاحيت عام تفويض شده است باز هم شخصيت نسبي متصور خواهد بود يا شخصيت آنها كامل است؟ در جواب بايد گفت نسبي بودن شخصيت نه تنها از باب نسبي بودن استقلال در عمل، بلكه از بابت عدم استقلال قطعي از كشورهاي عضو مي‌باشد. از اين رو نمي‌توان عام بودن صلاحيت را دليل كافي نسبي نبودن شخصيت سازمان‌هاي بين‌المللي دانست. از اين رو شخصيت‌ سازماني نه تنها به تصميمات زمان تأسيس باز خواهد گشت بلكه به انجام تفكر كلي كه موجب تأسيس سازمان شده است نيز بازمي‌گردد. هر چقدر مؤسيسن قصد ايجاد سازماني منسجم داشته باشند شرايط اجراي معاهده قاعده‌مندتر خواهد شد. البته همين مسأله باعث مي‌گردد تا تفسير موسع درباره آنها با محدوديت نسبي مواجه گردد. تناقضي در اينجا وجود دارد كه البته با وضع و حال نه چندان خوشايند حقوق بين‌الملل قابل اغماض است. سازمان‌هاي بين‌المللي از يك سو توسط كشورها ايجاد مي‌شوند. كشورها قادرند شرايط ايجاد آنها را با تراضي معين كنند، از سوي ديگر سازمان‌ها هم اجازه دارند تا ضوابط پذيرش اعضا جديد را طرح‌ريزي نمايند.

اگر تصور كنيم اعضا اين اختيار را خود با رضايت به سازمان مي‌بخشند تا ادامه مسير بر عهده او باشد اين تناقض قابل اغماض است. مسأله بعد كه در بحث صلاحيت قابل توجه مي‌باشد اعتبار تصميمات سازمان‌هاي بين‌المللي است. منافع معتبر بودن تصميمات سازمان‌ها به اندازه‌اي است كه كشورها عمدتاً پذيرفته‌اند تا اختيارات بيشتري به آنها بخشيده شود. اگر سازمان‌ها اختيار بيابند، فرآيند روزآمد سازي قواعد بين‌المللي شتاب بيشتري به خود خواهد گرفت و از سوي ديگر نظم‌بخشي به روابط بين‌المللي حال و روز خوش‌تري خواهد يافت. در خصوص اعتبار تصميمات سازمان‌ها اشاره به اين نكته نيز ضروري است كه آنها هم‌اكنون نقش پراهميتي را در تنظيم روابط بين‌المللي ايفا مي‌كنند و از اين رو بدون شك مي‌توان آنها را عناصري تأثيرگذار در فرآيند حقوق روابط بين‌المللي به شمار آورد.

مراحل سازمان‌هاي بين‌المللي

 

هر چند لفظ عام سازمان را مي‌توان با كمي چشم‌پوشي براي تمامي ارگان‌ها و ساختارهاي بين‌المللي و حتي فراملي به كار برد. ليكن ارگان‌هاي بين‌المللي تا رسيدن به مرحله سازماني و حتي گذشتن از آن، مراحل چندي را پشت سر گذاشته‌اند. از زماني كه روابط بين‌المللي وجود داشته است مي‌توان سخن از ايجاد علوم و اطلاعات بين‌المللي راند. حتي روابط خصمانه دو ابرقدرت ايران و روم و يا قبل از آن بين اقوام اوليه بين‌النهرين و از اين دست نيز به نوعي سخن از روابط بين‌المللي مي‌باشد. در حالت كلي تعريف روابط بين‌المللي طي قرون متمايز تغيير چنداني نكرده است. كنش‌ها و واكنش‌هاي اعضاي جامعه بين‌المللي كه براي دسترسي به منافع به انجام مي‌رسد را روابط بين‌المللي خوانده‌اند. هر چند در گذشته كنش‌هاي نظامي نيز بسيار عاري و جا افتاده بوده است، هم اكنون چنين واكنش‌هايي غيرقانوني شمرده مي‌شود ليكن همچنان دسترسي به منافع به عنوان نقطه ثقل اين معرفي شناخته مي‌شود. اولين مرحله براي رسيدن به ارگان‌هاي بين‌المللي را همين روابط بين‌المللي تشكيل مي‌دهند. حتي اگر دو كشور قصد همكاري مشترك داشته باشند نيز مي‌توان به نوعي قائل به ايجاد سازمان بين‌المللي بود. اين روابط مي‌تواند به شكلي دولتي يا غيردولتي باشد. موردم دوم از بحث حاضر مجزا مي‌باشد ولي روابط بين‌المللي دولتي اولين گام براي رسيدن به ساختارهاي منسجم بين‌المللي به شمار مي‌رود. پس از گذشتن از سرحدات روابط بين‌المللي، بشريت به مرحله نهادهاي بين‌المللي پاي گذارده است. يك نهاد بين‌المللي شكلي تكامل يافته از روابط و شكلي مقدماتي از سازمان‌هاي بين‌المللي است. نهاد، مجموعه‌اي متشكل از مقررات و عرف‌هاست كه هنوز به پختگي سازمان نرسيده است. مسأله دايمي بودن و ساختارهاي منسجم از ديگر مختصات نهادهاي بين‌المللي است. سومين مرحله، مرحله سازمان‌هاي بين‌المللي است. سازمان شكل دگرگونه و مترقي نهاد است. اينجا دائمي بودن و منسجم بودن به نهاد بين‌المللي افزوده مي‌شود. علاوه بر آن اگر تجمع بدون وجود يك سند تأسيس باشد حتي وجود ساختارهاي دائمي هم آن را تبديل به سازمان نخواهد كرد. پس وجود يك سند و معاهده تأسيس نيز براي اين مرحله ضروريت دارد. مرحله بعد را مي‌توان با عنوان پساساماني معرفي كرد. اينجا مرحله‌اي است كه شايد ساختارهاي ملي پيشرفته بتواند با ساختارهاي بين‌المللي جديد تلاقي پيدا كنند.

فدراليسم به عنوان يك سيستم پيشرفته ملي نقطه اتصال اين دو تفكر است. فرآيند اتحاد دولت‌هايي كه هم به خودمختاري و هم اتحاد علاقه‌مند هستند را فدراليسم خوانده‌اند. فدراليسم در ادبيات امروزي علاوه بر شكل داخلي و ملي به شكل بين‌المللي نيز درآمده است. در شكل ملي، فدراليسم مبين نوعي نظام سياسي داخلي است. در اينجا وحدت به درجه‌اي رسيده است كه مجموعه فدرال را مي‌توان به عنوان يك كشور واحد معرفي نمود. حتي حقوق بين‌المللي نيز اين نوع فدراليسم را به عنوان دولت واحد مورد قبول قرار داده است. ولي نوع ديگر فدراليسم كه موضوع بحث ما نيز مي‌باشد فدراسيون هاي بين‌المللي است. دو نوع اخير، اعضاي فدرال ويژگي دولت بودن خود را همچنان در اختيار دارند ولي به يك درجه فراتر از سازمان‌هاي بين‌المللي معمول نيز نظر دارند. اين نوع جديد را نه مي‌توان سازمان بين‌المللي خود و نه فدراسيون ملي. اين مرحله شايد مرحله اتصال و ورود سازمان‌هاي بين‌المللي به جمع اعضا و تابعين اصلي حقوق بين‌المللي باشد ولي هم اكنون تنها مي‌توان اتحاديه اروپا را با چنين خصوصياتي مطابقت داد. سابقه تاريخي اروپا و كل جهان نشان داده است كه هر گاه تجربه‌اي در اين قاره موفق عمل كرده است به سراسر جهان منتقل شده و به سرعت حالتي عالمگير يافته است ولي بهتر است واقع‌بيني را از دست نداده، به اين حقيقت اشاره كنيم كه حداقل در شرايط فعلي در هيچ جاي جهان نمي‌توان اميد به ايجاد ساختارهاي فدرال از نوع بين‌المللي داشت. حتي در خود اروپا نيز مخالفان داخلي فدراليسم بين‌المللي از بزرگ‌ترين تهديدهاي تجربه جديد به شمار مي‌روند. تجربه‌اي كه در صورت موقعيت خواهد توانست انقلابي در روابط بين‌المللي به شمار آيد.

نكته ديگر كه در اين باره قابل توجه است تغيير نيافتن ساختارهاي سابق در اثر ايجاد ساختارهاي جديد است. چنانچه گفتيم روابط بين‌المللي چهار مرحله را پشت سر گذاشته‌اند ليكن در اين مراحل، تبديل از يك جايگاه به جايگاه بعدي، باعث اضمحلال ساختارهاي پيشين نشده است علت امر اين است كه همواره در مقابل دولت‌هاي پيشرو كه به دنبال ابداع و سبقت از هم در روابط بين‌المللي هستند. بوده اند كشورهايي كه آنچنان با فاصله از آنها حركت مي‌كنند كه هنوز ساختارهاي قبلي را نيز تجربه نكرده‌اند.

تقسيمات سازمان‌هاي بين‌المللي

 

پرداختن به بحث تقسيمات در سازمان‌هاي بين‌المللي موضوع چندان روزآمدي نيست بلكه بيشتر مناسب است تا به مراحل آن دقت شود. در عين حال براي آشنايي بيشتر با مسأله بد نيست مختصراً به تقسيمات كلي از سازمان‌ها بپردازيم. اولين نوع تقسيم بين سازمان‌هاي بين‌المللي تقسيم آنها به سازمان‌هاي بين‌المللي دولتي و سازمان‌هاي غيردولتي است. از همين جا نوع دوم را منفك و به تقسيم دوباره نوع اول مي‌پردازيم.

سازمان‌هاي بين‌المللي دولتي نيز در ديدي كلي به سازمان‌هاي با حالت عمومي و سازمان‌هاي با اختيارات تخصصي و فني تقسيم مي‌شود. عدم توفيق سازمان‌هاي بين‌المللي عام موجب شد تا كشورها يك بار ديگر به تجربه سابق يعني سازمان‌هاي منطقه‌اي تمايل بيابند اين سنت الكائيستي موجب ايجاد سازما‌ن‌هاي منطقه‌اي در برابر سازمان‌هاي جهاني شد. در اين تقسيم‌ سازمان‌هاي جهاني در كنار نوع فني و تخصصي و منطقه‌اي قرار مي‌گيرد. برخي سازمان‌ها نيز برخلاف انواع ديگر با حالتي عمومي و باز عمل مي‌كنند و در مقابل آنها برخي سازمان‌ها به نحوي بسته و محدود عمل مي‌نمايند. سازمان‌هاي بسته فرصت عضويت را به همه كشورها قائل نيستند بلكه محدودي از كشورها با داشتن شرايط خاص عقيدتي، جغرافيايي، اقتصادي و از اين قبيل عضويت در نوع اخير را دارند.

نوع ديگر از سازمان‌ها هم هستند كه بيشتر به مباحث فكري مي‌پردازند. آنها در صدد نشر و ترويج عقايد و افكار و آراي خاص خود هستند. از جمله اين سازمان‌ها مي‌توان به WIPO يا يونسكو اشاره نمود. در مقابل آنها سازمان‌هاي اجرايي قرار دارند. از اين دست نيز مي‌توان به سازمان‌هايي همچون ITU اشاره داشت.

اهداف و وظايف سازمان‌هاي بين‌المللي

 

هر چند اهداف و وظايف دو مقوله مي‌باشند ولي نمي‌توان براي آنها قائل به استقلال شد. هدف‌ها نقاط مشخصي هستند كه حركت به سمت آنها ضرورت مي‌يابد و وظايف مسيرهايي است كه براي رسيدن به همين هدف‌ها طرح‌ريزي مي‌شوند. از اين رو مي‌توان در بررسي كلي آن دو قائل به اتفاق بحث شد. گفتيم كه سازمان، اجتماعي از دول است كه بر اساس سند تأسيس ايجاد مي‌شود. در ادامه اين تعريف به لزوم اهداف مشترك اشاره كرديم ولي بايستي علاوه بر اهداف مشترك بر اقدامات مشترك نيز تأكيد كنيم. قصد و هدف اساسي هر سازمان در واقع به قاعده درآوردن و نظم بخشيدن به يك سري از روابط و مناسبات بين‌المللي است كه در حيطه وظايف و اختيارات او قرار دارد. شخصيت حقوقي بين‌المللي يك سازمان و همچنين اراده مستقلي كه براي آن در نظر گرفته مي‌شود موجب شده است تا بتوانيم براي آن هدف‌هاي مشخصي را تصور نماييم. از جمله مهم‌ترين اهداف آنها ايجاد ساختاري است كه به جاي انديشيدن به منافع خصوصي به منافع عام جامعه بين‌المللي بيانديشد. علاوه بر آن سازمان مؤظف است براي به وجود آوردن نظم عمومي بين‌المللي و ايجاد محيطي با ثبات در صحنه جهاني تمام تلاش خود را به كار بندد.

يكي ديگر از زمينه‌هاي بسيار مهم كاري سازمان در خصوص قانونگذاري بين‌المللي و تلاش آن در اين مسير مي‌باشد. چنانچه گفتيم اين نهادها مي‌توانند نقش مؤثري در روزآمد كردن اين مسأله داشته باشند. هدف بعدي سازمان كمك به بحث حل و فصل مسالمت‌آميز اختلافات بين‌المللي است. هم اكنون و به مدد تحول در روابط بين‌المللي و ممنوعيت عام جنگ، نقش حل و فصل اختلافات به يكي از محوري‌ترين مباحث حقوق بين‌المللي تبديل شده است. در پيچ و خم راه‌هاي طويل حل و فصل اختلافات، امروزه نقش سازمان‌هاي بين‌المللي غيرقابل انكار است. مسأله ديگر ايجاد نهادي فراملي و بيطرف است كه از جايگاهي متفاوت بر فعاليت كل دولت‌ها نظارت داشته باشد. اصلي پذيرفته شده وجود دارد كه سازمان حق دخالت در امور داخلي كشورهاي عضو ندارد. اين مسأله با سه تبصره مواجه است. اول مسائلي است كه دولت‌ها خود در حيطه اختيارات آن سازمان قرار مي‌دهند. دوم مسائلي مربوط با حقوق اساسي بشر است كه عدم رعايت آن مسأله‌اي مربوط به نظم و امنيت بين‌المللي مي‌شود. سومين تبصره نيز تفكيكي حساس بين عدم مداخله و نظارت بر كار دولت‌هاست. هر چند عده‌اي مي‌خواهند اين نظارت را به امور فراملي دولت محدود كنند ولي برخي سازمان‌ها اقدامي فراتر از اين دارند و بسته به زمينه فعاليت خويش اقدام به نظارت و بازرسي مي‌كنند كه نمونه آن WBG و IMF هستند.

پيچيده‌ترين شدن هر روزه نظام‌هاي حكومتي باعث شده است تا فعاليت‌هاي دولت‌ها از حالت سياسي صرف خارج شود. ورود به اين مبحث فرصت بيشتري مي‌خواهد ولي آنچنان كه عموماً اطلاع داريم اقدامات دولت‌ها به دو شاخه اعمال حاكميت و اعمال تصدي تقسيم مي‌شود. امروزه و با تحول مديريت ملي از يك سو و متحول گرديدن مباحث حاكميت اعمال تصدي رو به افزايش است. همين مسأله به نحوي باعث شده است تا راه براي نظارت بيشتر سازمان‌هاي بين‌المللي فراهم آيد. اين موضوع تا بدان جا پيش رفته است كه نه تنها در امور داخلي بلكه در روابط بين‌المللي نيز به تقويت ساختارهاي غيرسياسي و حتي تضعيف سازمان‌هاي سياسي انجاميده است.

پس از بحث اهداف بايستي اشاره كرد اگر به همين موضوعات با ديدي طلبكارانه نگاه كنيم وظايف سازمان‌هاي بين‌المللي از دل آن سر بر خواهد آورد زيرا آنچه هدف يك سازمان به شمار مي‌رود جايي است كه وظيفه دارد به سمت آن حركت كند. محملي كه به صورت قانوني به موضوع وظايف پرداخته مي‌شود معاهده تأسيس است كه در آن ماهيت، اهداف و اختيارت سازمان تبيين گرديده است.

تفاوت‌هاي سازمان‌ بين‌المللي و نهاد دولت

 

به نظر ما يكي از راهكارهاي مفيد براي شناسايي هر پديده پرداختن به شباهت‌ها و تفاوت‌هاي آن با پديده‌هاي نزديك بدان مي‌باشد. وقتي ما يك پديده را بهتر بشناسيم و قصد كنيم تا پديده نزديك به آن را از طريق اطلاعات قبلي مورد شناسايي قرار دهيم بهترين روش، استفاده از نقاط اشتراك و افتراق آن دو مي‌باشد. در اينجا، ما براي شناساندن هر چه بهتر سازمان بين‌المللي به سراغ دولت مي‌رويم. هر فرد در حالت كلي شناخت جامع‌تري راجع به مفهوم دولت دارد، از همين رو بحث را از همين نكته آغاز مي‌كنيم.

1ـ دولت واقعيت عيني است ولي سازمان بين‌المللي موضوعي ابداعي به شمار مي‌رود: در ايجاد يك دولت تمامي علل و عوامل، داخلي است. شناسايي يك دولت هم امروز تنها خاصيت اعلامي دارد و از حالت تأسيسي فاصله گرفته است. هر چند گذشته نيز اكثر ديدگاه‌ها بر اعلامي بودن شناسايي كشورها قائل بوده‌اند. در مقابل عينيت دولت، ابداعي بودن سازمان بين‌المللي قرار دارد. يك ساختار بين‌المللي ساخته دست دولت‌هاست و ايجاد آن در محيط بين‌المللي بدعتي جديد به شمار مي‌رود هر چند هم دولت‌ها و هم سازمان‌ها از نظر منطقي حادث به شمار مي‌روند و هيچ يك جنبه قديم ندارد ليكن قدمت سازمان در مقايسه با دولت‌ها بسيار ناچيز است.

2ـ دخالت در امور داخلي يكديگر: قواعد بين‌المللي به صراحت سازمان را از دخالت در امور داخلي كشورهاي عضو منع و محروم مي‌نمايند. ليكن دولت‌ها حق دارند در امور داخلي سازمان شركت جسته و براي آن در حد و حدود رأي خود تعيين تكليف نمايند. اين مسأله باز از همان بدعي بودن سازمان در مقابل دولت‌ها ناشي مي‌شود.

3ـ فرعيت يا اصليت: يك كشور موضوع اصلي حقوق بين‌المللي به شمار مي‌رود. قبل از ايجاد شخصيت بين‌المللي براي سازمان‌ها، تنها دولت‌ها بودند كه از چنين شخصيت برخوردار مي‌شدند. ولي هم اكنون اين امتياز به سازمان‌هاي بين‌المللي نيز انتقال يافته است. انتقال اين حق به طور كامل صورت نگرفته بلكه هنوز شخصيت دولت‌ها نوع تكامل يافته‌تري از شخصيت سازمان‌هاي بين‌المللي به حساب مي‌آيد.

4ـ لازم‌الاجرا شدن سازمان: براي آنكه سازمان قدرت اجرايي و الزامي بيابد توافق و اعلام تصويب عده‌اي خاص و اكثريتي مشخص از كشورهاي عضو ضروري است ليكن براي ايجاد يك دولت تصويب سازمان‌هاي بين‌المللي ضرورتي نخواهد داشت.

5ـ تفاوت ساختارها: برعكس سازمان‌هاي بين‌المللي كه گاه ساختاري بي‌نهايت ساده و گاه ساختاري پيچيده دارند دولت‌ها در حالت كلي داراي ساختارهاي يكسان مي‌باشند. هر چند دولت‌ها نيز ساختارهاي متغيري دارند ولي ميزان تغييرات در ساختارهاي دولت‌ها در مقايسه با تفاوت ساختار سازمان‌هاي بين‌المللي متفاوت، متغير است.

6ـ بين‌المللي‌تر بودن سازمان‌ها: هر چند سازمان‌ها نيز درگير مسائل داخلي خود هستند ولي درصدي از فعاليت‌هاي آنها كه به مسائل بين‌المللي اختصاص مي‌يابد در مقايسه با دولت‌ها بسيار بيشتر است. در واقع سازمان‌ها، ساختارهاي تخصصي هستند كه براي امور بين‌المللي طراحي شده‌اند ولي دولت‌ها ساختارهاي همه جانبه‌اي مي‌باشند كه در كنار همه فعاليت‌هاي خود به امور بين‌المللي نيز مي‌پردازند.

7ـ نقش در تعيين قواعد بين‌المللي: هر چند هنوز نقش كشورها در تصويب قواعد بين‌المللي محفوظ است ولي در تنظيم اين قواعد امروز، اين سازمان‌هاي بين‌المللي هستند كه حرف اول و آخر را مي‌زنند. كميسيون حقوق بين‌المللي و نهادهايي از اين قبيل تقريباً اكثريت قريب به اتفاق فعاليت‌هاي لايحه و طرح‌نويسي قوانين بين‌المللي را بر عهده گرفته‌اند ولي در عين حال سازمان‌ها كمترين تأثير را در تصويب اين قواعد بر عهده دارند و اين وظيفه همچنان در اختيار دولت‌ها قرار دارد. اين موضوع خود نشانگر شخصيت فرعي سازمان‌هاي بين‌المللي است.

8ـ تبيين اهداف: هر چند دولت‌ها عموماً اهداف معيني را پيگيري مي‌نمايند ليكن تعيين اهداف و اعلام عمومي آنها در مورد كشورها عموميت ندارد. در مقابل سازمان‌هاي بين‌المللي قبل از هر چيز به تدوين نمودن اهداف خود مي‌پردازند.

9ـ سند تأسيس: هيچ دولتي براي آنكه دولت به شمار رود احتياج به تأسيس ندارد. ولي سازمان‌هاي بين‌المللي در صورتي كه به چنين سندي مجهز نباشند لفظ سازمان برايشان مصداق نخواهد داشت.

10ـ اختيارات: هر چند كشورها همواره خود، شخصيت بين‌المللي را به سازماني مي‌بخشند ولي هيچ گاه تمايل ندارند كه سازمان به صورت يك قدرت بين‌المللي ظاهر شود. هم اكنون اين تفكر خريداران بسيار يافته است و از اين رو تمايل به سازمان‌هاي سياسي همواره رو به كاهش گذارده است.

مشتركات

 

1ـ در چهارمين تفاوت فوق اشاره كرديم كه، برعكس سازمان‌ها كه نيازمند تصويب از سوي دولت‌ها هستند. دولت‌ها نيازي به تصويب سازمان‌ها و حتي ديگر دولت‌ها ندارند. ليكن بايستي اشاره كرد همان طور كه سازمان‌ها نيازمند تصويب دولت‌ها هستند، دولت‌ها نيز براي مشروعيت نيازمند تصويب مردم يك كشور مي‌باشند. از اين لحاظ نيز مي‌توان قائل به نوعي شباهت بين دولت‌ها و سازمان‌هاي بين‌المللي بود.

2ـ درآمدها: در مورد هر دو ساختارهاي مذكور خرج و مخارج به عنوان بودجه خوانده مي‌شود. همچنان كه يك كشور بودجه خود را از طريق ماليات يا درآمدهاي مستقيم خود به دست مي‌آورد. سازمان‌ها نيز از چنين روش‌هايي استفاده مي‌كنند. حق عضويت هر يك از كشورها در سازمان‌هاي بين‌المللي را شايد بتوان به نوعي پرداخت ماليات آنها به حساب آورد.

3ـ مسائل داخلي و غيرداخلي: سازمان‌هاي بين‌المللي نيز به نوعي با دو جبهه مسايل داخلي و بين‌المللي مواجه هستند. علاوه بر مسايل بين‌المللي كه زمينه اصلي فعاليت سازمان‌ها به شمار مي‌رود آنها با يك سري امور داخلي از قبيل بودجه، ساختار و نحوه كاركرد خود مواجه هستند كه بايستي به رتق و فتق آنها نيز اهتمام ورزند.

4ـ ارگانيسم مشترك: تحولات حقوق سازمان‌هاي بين‌المللي موجب شده است امروزه آنها نيز همانند دولت‌ها از اركان سياسي، اداري، قضايي و حتي پارلماني برخوردار گردند. اين مسأله مرهون پيشرفت و مراحل جديدي است كه سازمان‌ها در آن گام نهاده‌اند. هر چقدر سازمان‌ها به مراحل عالي خود نزديك مي‌شوند ارگانيزم آنها شباهت بيشتري به دولت‌ها پيدا مي‌كند.

5ـ ساختار بين‌المللي: هر دوي اين ساختارها، به عنوان تابعين حقوق بين‌الملل عام شناخته مي‌شوند و از اين اختيار برخوردارند كه در عرصه بين‌المللي عام به فعاليت بپردازند.

6ـ همچنان كه در يك دولت علاوه بر افراد داخلي و كارمندان و ديگر مشاغل و مناصب داخلي در كنار مناصب ديپلماتيك همانند نمايندگان ديگر كشورها، سفرا، كنسول‌گري‌ها قرار دارند. سازمان‌هاي بين‌المللي نيز از كارمندان داخلي و نمايندگي‌هاي كشورهاي عضو و حتي غيرعضو برخوردارند.

یست چهارم)